“小金库”培训材料
发布时间: 2016-06-29 浏览次数: 529

“小金库”培训材料

 

一、小金库概念经历了一个历史演化的过程。

(一)198911月,国务院下发《关于清理检查小金库的通知》。此后,财政部和国务院大检查办公室下发《贯彻落实国务院〈关于清理检查小金库的通知〉的具体规定》,首次对小金库的概念作出明确定义:凡侵占、截留国家和单位的收入,化大公为小公,化公为私,未列入本单位财会部门收支,私存私放的各项资金,均属于小金库。可见,当时对小金库的界定考虑以下几个要点:一是侵占或截留国家和单位的收入,也就是公有财产;二是未列入本单位财会部门收支,也就是资金没有走单位的收支往来;三是必须是私存私放,这是小金库检查中最容易识别的特征。

(二)1995年,国家再次对小金库组织大规模清理。国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查小金库意见的通知》。其后,财政部、审计署、中国人民银行下发《关于进一步抓好清理检查小金库工作几点意见的通知》。此次清理中,将小金库的概念界定为:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属于小金库。从该定义可以看出,这个时期对小金库的认定主要考虑以下几个要点:一是强调违反国家财经法规及其他有关规定;二是强调侵占或截留国家和单位的收入;三是未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理;四是强调私存私放。这反映出当时我国在财经管理和财务制度规范方面已经取得了很大进步。

(三)2009年,在经过长达两年多深入调研和征求意见的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展小金库治理工作的意见》。同年,中央纪委、监察部、财政部、审计署联合下发了《关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法》。在上述两个规范中,小金库的法律概念得到了重新界定:违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产,均属于小金库。强调两个要点:一是违反法律法规及其他有关规定;二是应列入而未列入符合规定的单位账簿。

二、小金库的形成方式

本次《实施办法》对小金库表现形式高度概括为7种,这也是小金库的主要形成方式,主要包括:

(一)特点是收入不入法定帐册,截留收入。

1、违规收费、罚款及摊派设立小金库

2、用资产处置、出租收入设立小金库

3、经营收入未纳入规定账户核算设立小金库;(办班收入)

(三)特点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手段将钱取出或转出,再进行消费或支出。

1、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立小金库

2、虚列支出转出资金设立小金库;(科研材料)

3、以假发票等非法票据骗取资金设立小金库

4、上下级单位之间相互转移资金设立小金库

(三)以上7种形式并没有涵盖小金库的全部形成方式,只是列举了常见的主要的形成方式。以其他方式设立小金库

 

三、小金库的存放形态

1、现金形态。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。如:一是收入不入账,保险柜直接存放现金。将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成小金库资金。二是采用虚列支出的方法,套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

2、银行存款形态。

3、往来款形态。个人以现金借款方式长期占用学校资源。有的单位将应该列入收入的资金不作收入,长期挂在暂存账上,还有将公款私自借出,以暂付款名义挂账长期不还,或将支出直接冲减暂存暂付

4、有价证券形态。购物卡还可能是下属单位或关联单位运用小金库资金购买赠送的。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的小金库在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的小金库。一般来源于公用闲置资金、小金库资金违法理财或套取(虚列支出)资金形成的产物。

5、固定资产形态。获得捐赠固定资产不入帐。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入。固定资产形式的小金库,多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映,为小金库的进一步繁衍生息提供了基础,账外固定资产来源主要有:一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,二是利用特殊资源与其他单位合作获取的,三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不但不入账,就连账外账也没有,表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。有的单位利用账外门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入,设立小金库。有的单位即使固定资产在账内反映,但搞阴阳合同,仅将部分收入纳入账内,有的单位则直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账。

6、股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外小金库;也可能是以权利作为交换而形成的所谓干股",成为小金库"。这种形式的小金库隐蔽性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道,有的单位只有一人知道。

 

四、小金库资金的使用方向

(一)小团体、本部门乱发奖金、补贴、福利。

(二)少数几个人私分或支付应由个人承担的费用。

(二)超标准、超范围支付违规支出。比如:旅游、请客送礼

1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发资金、补贴。

2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。

3、小团体旅游的费用。

4、购置不便公开的商品。

5、少数几个人私分。

6、用途不便公开或应由个人支付的费用。

7、单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等灰色消费

8、其他。

 

五、小金库的几种特殊表现形式

(一)账外有账形式。是小金库的特殊表现形式之一。这种形式的小金库一般设在财务部门,也有的设在小金库资金相关收入和使用的部门。其特点是在单位内有一定透明度,收入和支出均有账簿记载,有的还比较规范。其资金来源既有合法收入,也有非法收入,其支出中,也多存在合理支出和不合理违纪违规支出并存现象。

不少检查人员往往被其看似规范的核算方式所迷惑,在定性时出现模糊认识和错误判断,还有的甚至把账外账单独作为一类特定的准违规行为,而模糊了其小金库的违纪行为本质,在客观上为小金库行为提供了一件准合法保护外衣。

判定这类小金库的标准应是:

其账外资金来源与被审计单位财务账是否存在往来债权、债务对应关系,若其账外资金来源已计入被检查单位往来,由被检查单位以应收款等债权的方式控制,则该账外账行为不属于小金库,仅应定性为记账不及时或账簿设置、会计核算不规范。对这类账外账中的违纪、违规收支行为、应视同账内违纪违规收支行为进行认定和处理处罚;若不存在债权控制关系,则属于小金库行为。对账外账资金来源中,既有账内债权控制部分,又有账外其他来源部分的,其账外其他来源部分的资金收支行为,应属于小金库行为。

(二)业务需要、核算方便形式。这类形式小金库往往是被审计单位以业务需要方便核算等种种看似合理的理由为名,靠虚列相关专项费用或专项资金支出,作为资金来源而设置的。判定这类形式小金库,应同时满足以下两个条件:

第一,其资金来源于已作为专项费用核销的账内支出部分;

第二,在资金使用中,存在超越资金开支范围的支出项目(或存在跨会计年度、跨资金使用期限的已完成项目资金节余)。

在账外账资金收支中,同时具备上述两个条件的部分,在定性为小金库的同时,还应定性为虚列支出;不具备上述第二个条件的合理支出部分,应定性为核算不规范或记账不及时等违规行为,而不能定性为小金库行为。

(三)跨期收入形式。这类性质的账外资金在被审计查出时,被审计单位往往以正准备作收入,太忙,尚未及时记账等种种客观理由为名,进行否认。判定这类资金是否为小金库的条件有两个:

其一,其相关收入是否已跨越该单位常规会计核算记账期限而无正当理由;

其二,在尚未作收入的资金中,是否存在不合理或违纪违规的坐支行为。

只要满足上述一个条件,即可认定为小金库。

(四)以支抵收,差额入账。在审计实践中,发现有的部门或单位将支出与应收的收入相抵之后,就其差额再入账,如将门面出租给开餐馆的,将在其招待的费用与租金相抵,出租给经营超市或其他的,在经营者这里取这拿那,还有的钻相关法规的空子,将资产出租收入不入单位财务部门的大账,而是直接放在工会经费收入里,或放在机关服务中心等内部管理部门里,形成自有资金来源任其支配。

根据上述小金库的定义,将这种以支抵收或变换资金收入放置位置的,也应归并在小金库之列,数额以座支的部分计算。

其理由有三:

一是以支抵收的金额不在账内反映,违反了会计法关于各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算,填制会计凭证,登记会计账簿,编制财务会计报告。的规定;

二是上述行为也符合关于小金库特点的定义之一:经营收入未纳入规定的账户核算。因为其纳入账内核算的是抵支后的净额,其收入既不完整又不真实;

三是以支抵收抵了谁的支,是公家还是个人?是为公还是为私?也只有少数的几个人知道,此时无论是为公还是为私,他们都不会说,倘若说了的话,那还能称之为小金库吗?

 

六、发现小金库的处理、处罚

1小金库治理工作鼓励自查,对自查发现的问题从轻从宽处理。

凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的小金库,要如数转入符合规定的单位账簿,依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查,视同自查。

2、对被查发现的小金库,除依法进行财务、税务等相关处理外,还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究责任。

对设立小金库负有领导责任和直接责任的人员,依照《设立小金库违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立小金库违法违纪行为政纪处分暂行规定》,严肃追究责任。

3、对专项治理工作中走过场的部门和单位,主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况,给予通报批评并责令整改;对问题严重的,要追究主要负责人的责任。

4、对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现小金库数额巨大、情节严重的,要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理。